Relazione sui temi di corruzione e riciclaggio al primo seminario Italo-Argentino a Buenos Aires dal 26 al 28 marzo 2019
Ho accolto davvero con piacere l’invito della Camera Argentina a questo seminario. Qualche anno fa, da presidente del Senato, ho passato alcuni giorni in visita di Stato in questo Paese e ne ho un ricordo davvero meraviglioso.
Corruzione
Personalmente ho sempre considerato la lotta alla corruzione fondamentale per l’affermazione della legalità, dell’interesse pubblico e del bene comune. Per questo motivo, nel primo e unico giorno da senatore nella scorsa legislatura ho presentato un disegno di legge contro la corruzione, l’autoriciclaggio, il falso in bilancio, l’evasione fiscale, in sintesi contro l’economia criminale, che da un lato favorisce la creazione di fondi neri per la corruzione e dall’altro utilizza i metodi della criminalità comune o organizzata per occultare o riciclare i relativi profitti. La logica complessiva che era dietro quel disegno di legge, solo in parte venne recepita al termine del lungo dibattito parlamentare.
La corruzione è un reato senza testimoni, senza vittime se non la collettività, e senza denunce, con un comune interesse degli autori al silenzio. In essenza è uno scambio fra l’esercizio abusivo, deviato, del potere e una prestazione di danaro o altra utilità. Un altro tratto preoccupante del fenomeno è che incoraggia espedienti illegali per nascondere l’origine illecita del danaro: società fiduciarie, sovra o sotto fatturazioni, operazioni di finanza strutturata, cessioni di crediti e di garanzie, paradisi fiscali, operazioni e compensazioni estero su estero. Le tangenti sono correlate ad artifici di ogni genere. Presuppongono condotte di falso in bilancio, procedure contrattuali alterate, trattamenti preferenziali negli appalti, collusioni con i fornitori, illecite aggiudicazioni, false emergenze di lavori e conseguenti premi-truffa, collaudi addomesticati.
La corruzione ha assunto un livello di radicamento così profondo da non poter quasi più esser considerato un reato contro la Pubblica Amministrazione in senso stretto. Voglio dire con questo che, se a rigore la Pubblica Amministrazione, è quella che chiamiamo in termini giuridici la persona offesa del reato, di fatto quello che viene colpito dal complesso dei reati di corruzione è l’intero tessuto economico e sociale. La corruzione mina l’economia dal profondo, togliendo trasparenza alle transazioni, agli appalti, dai più piccoli ai più grandi, privilegiando e favorendo i corruttori a danno degli onesti, a danno dei più capaci, di coloro che hanno competenze e lavorano seriamente, nel rispetto delle Leggi. Questo terribile stato di cose affossa l’economia del Paese e la sicurezza dei cittadini. Come possiamo pensare che un’opera realizzata grazie ad un appalto ottenuto attraverso l’elargizione di una somma di denaro, o di un favore, possa essere la migliore opera eseguibile, nel rispetto delle norme e dei criteri di economicità ed efficienza, oltre che del buon andamento ed imparzialità della Pubblica Amministrazione? Opere inutili, costose, scadenti, non a regola d’arte, spesso incompiute.
La corruzione così disperde risorse, impedisce qualsiasi possibilità di sviluppo, ed è causa della mancata crescita economica, della disoccupazione e della morte della meritocrazia. Senza contare i suoi costi indiretti, di non agevole quantificazione economica ma ugualmente rilevanti, quali quelli derivanti dai ritardi nella definizione delle pratiche amministrative, nonché dal cattivo funzionamento degli apparati pubblici e dei meccanismi previsti a tutela degli interessi collettivi. Un terreno di coltura ideale perché la corruzione si diffonda, determini assuefazione e sostanziale accettazione, il pericolo più grave che sia possibile immaginare.
Ma la corruzione fa persino di peggio: nel favorire il malaffare deprime le coscienze. Già il pensare comune che l’Italia sia un Paese dove la corruzione è dilagante porta alla rinuncia in partenza alle gare d’appalto da parte di aziende serie che operano nella piena legalità. Al contrario, può succedere che chi ha sempre agito correttamente si veda costretto anch’egli, per non vedersi sopraffatto economicamente e per evitare il tracollo, a ricorrere alla corruzione: è quel meccanismo che si identifica nella corruzione come sistema e in quella “seriale e diffusiva”. Del resto chi è disposto a vendersi una volta, perché non dovrebbe continuare a farlo? Inoltre, chi entra in un contesto di corruzione sistemica, sarà portato ad adeguarsi o a farsi da parte, come rivela il ventisettenne appena assunto che confessa dicendo: ero in prova e ho avuto paura di essere cacciato dall’ufficio in cui rubavano tutti. Conclude: “Non ho avuto il coraggio che ci vuole per essere onesto”.
Da Procuratore Nazionale Antimafia chiedevo al legislatore l’inserimento del reato di corruzione in quelli di competenza delle direzioni distrettuali antimafia: in questo modo si sarebbero potuti usare tutti gli strumenti di contrasto previsti per il crimine organizzato e, inoltre, la Procura Nazionale avrebbe potuto esercitare una attività di coordinamento delle indagini. Avevo chiara la situazione sistemica e di stretta connessione, in certe regioni italiane, tra organizzazioni criminali, potere politico, pubblica amministrazione e settori dell’economia. Appariva evidente che vi fosse una convergenza di interessi tra soggetti operanti nel campo degli appalti pubblici. Il cosiddetto “tavolino” consisteva nel fatto che un imprenditore, per avere aggiudicati appalti pubblici miliardari, pagava la tangente sia al politico che alla famiglia mafiosa che consentiva l’opera pubblica sul proprio territorio. Alla famiglia mafiosa andava riconosciuto un sovrapprezzo dello 0.80% per le spese generali dell’organizzazione, perché essa garantiva, se necessario attraverso l’esercizio della violenza e dell’intimidazione, il rispetto dei patti, la protezione dell’imprenditore, la mano d’opera, i mezzi, il controllo sulla forza lavoro; il politico otteneva invece il supporto elettorale. Questo sistema, che si era rafforzato soprattutto attraverso l’omertà dei contraenti, fu scoperto solo attraverso le spiegazioni che fornirono i collaboratori di giustizia nelle loro deposizioni.
L’evoluzione del sistema del tavolino è la commistione, l’intreccio strettissimo rivelato da indagini e da processi in centro e nord Italia, fra mafie, criminalità comune, politica, mondo dell’economia, funzionari pubblici, professionisti. Reti di interessi che sono avvinte da rapporti di corruzione. La politica ha il dovere di reagire, di continuare su questa strada per contrastare con energia al radicarsi della corruttela, alla sottocultura del profitto ad ogni costo, al disprezzo per la cosa pubblica e il bene comune. Ma è anche indispensabile investire in cultura, istruzione e ricerca per formare le giovani generazioni, le nuove classi dirigenti, a una cittadinanza più consapevole e per determinare quella rivolta morale che può far riacquistare la fiducia nel nostro Paese e che è la vera speranza per il nostro futuro.
Quello che si può osservare attraverso processi ed indagini degli ultimi anni è che la corruzione oltre alla sua dimensione “bilaterale”, in cui corruttore e corrotto si scambiano vantaggi o denaro, va sempre più assumendo una dimensione “poligonale” o “circolare” in cui più soggetti entrano “in rete” senza scambi diretti, ma solo con cessioni e scambi di comportamenti, atti e vantaggi “monodirezionali”. Una strategia difficilissima da smascherare perché non si riesce facilmente a collegare l’illecito arricchimento del pubblico ufficiale con i favori e privilegi indebitamente ottenuti dalla rete di privati.
Il problema della corruzione è essenzialmente scoprirla. Per questo, penso che non sia tanto utile innalzare semplicemente i livelli sanzionatori, ma serva fare emergere il fenomeno con strumenti tecnico-giuridici e mezzi investigativi più sofisticati di quelli che la legge oggi consente, in modo da colpire non solo le condotte di abuso di poteri pubblici, ma anche quelle ad esse strumentali o connesse.
A proposito di uno dei nuovi strumenti introdotti nella scorsa legislatura, il whistleblowing, mi piace ricordare che nella cultura anglosassone il whistleblower non è un traditore, uno spione che nell’ombra trama contro i colleghi ma è l’arbitro che nelle organizzazioni soffia il fischietto per attirare l’attenzione sulle irregolarità e garantire che il lavoro si svolga secondo le regole: gli è quindi riconosciuto un ruolo positivo, collettivo.
Nella stessa logica in questa Legislatura sono state introdotte due importanti novità. La prima è la previsione di una causa speciale di non punibilità per chi, dopo aver commesso un fatto di corruzione, prima che la notizia di reato sia stata iscritta nel registro generale a suo carico, e comunque entro quattro mesi dalla sua commissione, spontaneamente lo denunci, fornendo indicazioni utili per l’individuazione degli altri responsabili (ed inoltre restituisca una somma pari a quanto dato o ricevuto). Il più plausibile risultato di questa norma è quello di insinuare un fattore di insicurezza che diminuisca la forza dell’accordo tra corruttore e corrotto: nessuna delle parti potrà più fare affidamento certo su un comune interesse a tacere e si determinerebbe quindi una sorta di deterrenza preventiva, un elemento che dissuada dall’entrare in patti di carattere corruttivo.
Un secondo rimedio, importantissimo, è l’estensione della disciplina delle operazioni sotto copertura, come previsto dalla Convenzione di Merida.
L’infiltrato è colui che agisce “sotto copertura” in un’indagine giudiziaria relativa a un delitto che è già stato ideato e sta per essere commesso. L’agente infiltrato in sostanza si limita ad acquisire la prova di un comportamento criminale già esistente.
Riciclaggio di denaro
Non ha odore e non riposa mai. E’ il denaro delle mafie, corre veloce, cambia posto di continuo e quando si materializza è irriconoscibile. Profuma di fresco e di pulito, candeggiato dopo decine di transazioni, ricompare in circolo come linfa buona per nuovi affari. Rintracciarlo nei forzieri dove sta nascosta prima di finire nella centrifuga degli scambi degli acquisti, delle cessioni e delle vendite, è la sfida del nuovo millennio. Governi, non tutti, e analisti si ingegnano a trovare soluzioni, ma dall’altra parte un sistema vive di quei soldi e sa di non poterne fare a meno. È il sistema dell’economia parallela, che si muove nell’ombra per difendere quella fetta di fortuna alla quale deve la propria esistenza e sopravvivenza.
Ma il denaro delle mafie non alimenta un circuito chiuso, non genera soltanto nuovi e redditizi traffici criminali. Il riciclaggio non è un accessorio dei reati, non è la parte terminale di un traffico, è il pilastro sul quale sempre più le organizzazioni criminali edificano le loro opere. I grandi gruppi avviano un’attività solo nella consapevolezza di poter pulire i proventi. Con i soldi della droga, senza altre mediazioni, si può comprare soltanto altra droga. Gli utili, però, sono alti, i rischi di impresa calcolati e per ogni organizzazione c’è la necessità di immettere quei liquidi nell’economia sana. Per dissimulare ma anche per coronare di sicuro successo i traffici sommersi. Così quel denaro entra nel circuito legale. Si annida dietro formidabili scalate, ascese di tycoon rampanti, sta a difesa dei patrimoni di manager in grisaglia, fa sempre più spesso capolino in borsa. Rappresenta una holding con migliaia di partecipate collegate, ha diramazioni in tutto il mondo e schiere di professionisti e consulenti che lavorano per cancellare le tracce della provenienza di quei soldi. Un’azienda che è rappresentata al tavolo delle decisioni, fa sentire il proprio peso, negozia spesso da posizione di forza. Con il denaro delle mafie si costruiscono dal nulla fortune e si demoliscono assetti consolidati.
L’economia criminale è protesa verso la conquista illegale di spazi di potere economico e inquina il tessuto produttivo e gli assetti istituzionali dei paesi in cui opera. In un sistema corrotto non c’è più spazio per la libera concorrenza, saltano le regole, i valori sono falsati, si creano posizioni dominanti, le istituzioni subiscono effetti che non governo e, in definitiva, non c’è vera ricchezza perché non c’è innovazione. Il denaro delle mafie, semmai, si apposta comodo nei settori più moderni del mercato, dall’energia al riciclo di rifiuti, e sconvolge anche lì le regole. Impone opere inutili, massimizza il profitto a dispetto della qualità, taglia fuori dal gioco che avrebbe le carte in regola per parteciparvi. Senza il riciclaggio, il denaro delle mafie sarebbe un ricavato inerte. Perché il crimine si rafforzi è necessario che quel denaro torni in circolo, diventi lo strumento attraverso il quale tessere una rete di relazioni che coinvolge broker di professionisti, intermediari ed esperti che prestano la loro opera per la costruzione di architetture complesse e per la selezione della schiava di prestanome. Dal riciclaggio spicciolo fino alla creazione di fiduciaria estere, la movimentazione delle fortune dei boss è una parte rilevante dell’economia planetaria.
C’è un esempio che vi suonerà familiare. Sono certo che conoscete la serie Netflix Narcos ma la realtà è decisamente più sconvolgente della fiction. Nel 2006 a Ciudad del Carmen atterra un Dc9 che trasporta 5,7 tonnellate di cocaina e che viene intercettato dalle forze di polizia. Il carico appartiene al cartello di Sinaloa di EL Chapo Guzman. Cento milioni di dollari in polvere bianca. Grazie a quella scoperta e alle segnalazioni che arrivano da un ex poliziotto allora impiegato a Londra presso una delle più importanti banche americane, si realizza la più grande indagine sul riciclaggio mai messo in cantiere in America. Le indagini portano ad accertare che alcune banche statunitensi erano state partner silenziose e affidabili dei narcos. Il sistema per il riciclaggio conosceva vari stratagemmi: dal trasporto di 4 miliardi di dollari oltre confine a bordo di furgoni sotto copertura, all’acquisto di travel cheques in euro. Ma si procedeva anche con l’accreditamento delle somme al di là del confine dietro la presentazione in Messico di un assegno. Si parla di circa 378 miliardi di dollari, un terzo del prodotto interno del Messico – per intenderci. E questo è avvenuto in appena tre anni: tra il 2004 e il 2007.
La criminalità organizzata italiana non è da meno. Tra la fine degli anni ‘70 e l’inizio degli anni Ottanta si assistette a una nuova, rapida evoluzione della realtà di Cosa nostra. L’aumento vertiginoso del giro d’affari, ottenuto grazie al traffico di droga (si pensi che l’organizzazione era riuscita a monopolizzare il commercio all’ingrosso dell’eroina in Europa e negli Stati Uniti), comportò notevoli cambiamenti nella vita delle cosche e la necessità di stabilire nuovi rapporti anche con la finanza internazionale e con la politica ai più alti livelli. Nacque così una classe di mafiosi che si dedicava al riciclaggio di denaro sporco in attività imprenditoriali lecite e illecite in alcune regioni del Centro e Nord Italia e in altre parti del mondo.
Giovanni Falcone fu tra i primi ad approfondire questo nuovo aspetto. Per ricostruire i flussi di denaro, spulciava ogni singolo assegno, chiedendone la causale ad ogni emittente o giratario con una tenacia ed uno scrupolo quasi maniacale, che però gli consentì di entrare nelle banche allora a completo ed omertoso servizio dei mafiosi, ricostruendo legami, rapporti e relazioni, che avrebbero in seguito fornito adeguati riscontri alla ricostruzione delle famiglie mafiose e della struttura piramidale di Cosa Nostra, rivelata dalle dichiarazioni dai più importanti collaboratori di giustizia.
Falcone non si consentiva nessuna distrazione o superficialità e si dedicava con la massima attenzione ai penetranti controlli bancari, alla certosina ricostruzione di società (vere e proprie scatole cinesi), affari, rapporti di “comparatico” (compare di battesimo, di cresima o d’anello) e relazioni parentali frutto di matrimoni reciprocamente intrecciati tra rampolli di famiglie mafiose, per cementare coi rapporti di sangue i legami associativi. Manteneva contatti con giudici, investigatori e polizie di mezzo mondo, per mettere insieme tutte le informazioni possibili a disegnare un quadro probatorio complesso.
Noi tutti abbiamo imparato tantissimo da quel suo approccio così innovativo. E, molti anni dopo, ho portato con me quell’esperienza nel mio ruolo di Procuratore Nazionale Antimafia. Proprio in quel ruolo dedicai moltissime energie a ideare una strategia fosse capace di adattarsi al dinamismo delle mafie, soprattutto in relazione alla loro capacità di cambiare pelle e infiltrarsi in settori meno battuti. Ci occupammo – ad esempio – di firmare dei protocolli d’intesa a livello internazionale per poter lavorare in sinergia con le procure di altri Paesi; promuovemmo una armonizzazione della legislazione antiriciclaggio a livello europeo e non perdevamo occasione per mostrare ai colleghi di tutto il mondo le nostre tecniche di indagine, che quasi sempre erano all’avanguardia.
Aspetti internazionali
In questo consesso, però, ritengo utile allargare il campo della nostra riflessione. Sono convinto che l’economia riconducibile alla criminalità (e più in genere derivante dall’illecito) influenzi gli equilibri mondiali, non solo economici, ma anche di sicurezza e geopolitici.
Nella mia passata funzione di Procuratore Nazionale Antimafia ho avuto modo di viaggiare e sottoscrivere una serie di accordi di cooperazione con decine di paesi del mondo, una sorta di “diplomazia penale”, si potrebbe dire. In molti paesi ho osservato con preoccupazione il dominio da parte di poteri informali, non istituzionali: criminali ed economici. O entrambe le cose. Allo stesso modo da Presidente del Senato ho avuto l’opportunità di viaggi istituzionali e di dialogo con esponenti di paesi di diversi quadranti regionali, e cerco di osservare con attenzione i mutamenti del sistema mondiale. E così ho maturato la convinzione che le istituzioni nazionali, europee ed internazionali potranno difendere le nostre società, le nostre democrazie, ma anche la stessa dignità umana, i diritti, la stabilità internazionale dall’aggressione del crimine organizzato transnazionale e della economia illegale colmando intanto un profondo vuoto di conoscenza, di comprensione.
Da alcuni anni io propongo di guardare con occhi geopolitici, con gli strumenti concettuali della geopolitica, alla criminalità organizzata transnazionale, e all’economia generata dall’area più vasta dell’illecito (in cui rientrano anche corruzione, sommerso, evasione e i fenomeni di riciclaggio collegati). I legami fra le vere mafie e le altre organizzazioni criminali transnazionali con altri soggetti detentori di varie posizioni di potere internazionale hanno la natura di relazioni transnazionali strettamente legate ai principali fattori della geopolitica: geografia, clima, sistemi politici e istituzionali, religione, etnia, demografia, cultura, alleanze, conflitti, economia, comunicazioni, trasporti, informazione.
Le mafie si lasciano guidare nella ricerca del profitto dai fattori geopolitici, servendosi ai propri fini di mutamenti e tendenze; e allo stesso tempo agiscono da attori geopolitici producendo in via diretta o indiretta processi di natura geopolitica. Le mafie così possono determinare o risolvere conflitti, controllare territori, fare e disfare alleanze, ridisegnare confini, tenere in vita o soffocare intere economie o istituzioni politiche di interi Stati.
Il grande tema politico che determina diffusa debolezza dell’azione dei poteri istituzionali risiede nella pretesa dei governi di risolvere da soli e comunque alle proprie condizioni questioni soltanto che un’azione congiunta permette di affrontare con efficacia. La criminalità organizzata, il terrorismo, il crimine economico transnazionale presuppongono in altri termini delle vere relazioni internazionali che, a differenza di quasi tutte le altre, non sono controllabili da singole potenze, appartengono ai domini geopolitici del caos.
Così da una parte gli Stati sono tenuti al rispetto di forme legali, rallentati da meccanismi farraginosi e faticano a cooperare fra loro, in una assurda ridda di frontiere giuridiche, approcci diversi, blocchi geopolitici. Mentre le politiche delle organizzazioni criminali transnazionali nelle scelte di merci, mercati, rotte, investimento dei profitti sono favorite da vantaggi competitivi straordinari: la capacità di accedere ed elaborare informazioni e notizie riservate, rapidissimi meccanismi decisionali; disponibilità di sistemi di attuazione ed esecuzione garantiti da sanzioni efficaci e inappellabili, e di una vastissima rete di collaborazione internazionale che pragmaticamente prescinde da schemi nazionalistici, etnici e politici.
La recessione economica che prosegue da diversi anni rappresenta per le mafie occasione di consolidamento e arricchimento. Com’è ormai ben noto l’ampia disponibilità di liquidità nell’aggravarsi della stretta creditizia per le imprese e le famiglie determina l’espansione del prestito usurario che incide particolarmente sulle piccole e piccolissime imprese che sono per l’economia italiana una base molto importante. E molte di queste finiscono per essere acquisite dall’usuraio, molto spesso emissario o prestanome dell’associazione mafiosa.
Alla crisi economica si accompagna invariabilmente un incremento esponenziale degli investimenti mafiosi nell’economia legale che impiegano capitali illeciti in mercati tradizionali e nuovi. I dati dei fallimenti e delle cessazioni di attività imprenditoriali degli ultimi anni descrivono un dramma epocale che permette ai detentori di ricchezze mafiose o comunque illecite di inquinare irrimediabilmente il sistema economico.
I risultati sono devastanti. Si accentua la penetrazione criminale nel tessuto economico legale; si incrementa la dipendenza e la lealtà alle mafie dei territori più fragili; si legittima l’ingresso nei circuiti legali e il riciclaggio di capitali che inquinano il sistema finanziario, drogandolo. L’impresa mafiosa produce altra crisi perché danneggia la competitività e i mercati attraverso la concorrenza sleale con le imprese legittime. Può permettersi di condurre l’attività anche sottocosto o in perdita, utilizzando risorse a costo zero perché provento di reati; non ha bisogno di ricorrere al sistema creditizio ufficiale; attraverso l’intimidazione il metodo mafioso beneficia di oligopoli e monopoli a livello locale; sopprime la conflittualità sindacale nelle aziende; elimina i costi derivanti dalle norme contrattuali, previdenziali ed antinfortunistiche a tutela dei lavoratori.
La più recente globalizzazione dei mercati finanziari mutato profondamente le strategie economiche mafiose ma la comunità internazionale non vi ha opposto adeguate azioni comuni. In Italia abbiamo imparato prima di altri che la lotta alle mafie transnazionali si gioca aggredendo i patrimoni illeciti, con la confisca e la prevenzione e repressione del riciclaggio. Ma è proprio su questo tema che la cooperazione fra gli Stati incontra le maggiori difficoltà. I
l dominio economico è da sempre tradizionale materia di gelosa pertinenza delle istituzioni sovrane, e la cooperazione internazionale resta molto insoddisfacente. Paradisi bancari, che proteggono l’identità dei titolari delle ricchezze, si trovano anche nel fragile sistema finanziario europeo che è divenuto il fulcro del riciclaggio. Al tempo stesso enormi capitali in euro sono trasferiti in contanti dall’Europa in America e viceversa.
Rintracciare, identificare, riconoscere il denaro delle mafie e quello derivante dall’economia sommersa ripulito da decine di transazioni è la sfida del nuovo millennio. Un’economia che è difficile quantificare, io non sono appassionato di stime, ma che vale diversi punti percentuali (forse fino a dieci) del PIL mondiale.
In questa prospettiva ogni organo internazionale che si proponga di unire le forze non può che trovarmi d’accordo e partecipe, per questo ritengo, ma avremo modo di parlarne credo nei prossimi giorni, che sia importante l’istituzione di una Corte Penale Latinoamericana e dei Caraibi contro il crimine transnazionale organizzato.